"Mindern"? – Hürden eines Pestizid-Reduktionsprogramms

01.09.2003, Carina Weber

Die Bundesregierung hat sich für diese Legislaturperiode das Ziel der "Minderung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln" gesetzt. Ein Jahr nach der Bundestagswahl kann eine erste Bilanz gezogen werden.

1993 verabschiedete die EU-Kommission das 5. Umweltaktionsprogramm. Ziel war unter anderem, die Anwendung von Pestiziden in der Landwirtschaft bis zum Jahr 2000 "beträchtlich" zu reduzieren. Dieses Ziel wurde nicht erreicht. Der Pestizideinsatz erhöhte sich in der EU sogar leicht. Dem fünften folgte Mitte 2002 das sechste EU-Umweltaktionsprogramm.¹ Zielsetzung dieses Programms ist nun, die Risiken und die Nutzung von Pestiziden "signifikant" zu senken. Zu diesem Zweck soll eine "Thematische Strategie zur nachhaltigen Nutzung von Pestiziden" entwickelt werden.

Wie die meisten EU-Mitgliedsländer verharrte auch Deutschland lange Zeit in Sachen Pestizidreduktion in Rhetorik. Erst eine Reihe von Skandalen in der Landwirtschaft, in der Futtermittel- und in der Lebensmittelindustrie führte dazu, dass der Pestizideinsatz in der Pflanzenproduktion zum Aktionsfeld definiert wurde. Im aktuellen Koalitionsvertrag der Bundesregierung heißt es, dass "eine Strategie zur Minderung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln durch Anwendung, Verfahren und Technik sowie gute fachliche Praxis" entwickelt werden soll.²

Der Geist von Potsdam

Um diese Strategie zu entwickeln, lud das BMVEL im Frühjahr 2002 über 30 Verbände nach Potsdam ein. Diskutiert wurde, wie eine "Leitlinie zukünftiger Pflanzenschutzpolitik" aussehen könnte. Ein Jahr später standen unter dem Thema "Leitlinie zur Pflanzenschutzpolitik – Reduktionsprogramm, Kommunikation und Transparenz" spezielle Aspekte der Leitlinie auf der Tagesordnung. Die Stellungnahmen und Ergebnisse der beiden Potsdamer Konferenzen sind transparent dokumentiert.³ Das "Wagnis" einer externen Moderation – für BMVEL-Veranstaltungen unüblich – führte zur weitgehenden Zufriedenheit der jeweils über 60 TeilnehmerInnen. Die fair moderierten Diskussionen ermöglichten eine Diskussionskultur, die schnell als "Geist von Potsdam" gelobt wurde.

Dieser "Geist von Potsdam" verblasste, als es im weiteren Prozess der Strategieentwicklung um konkrete Eckpunkte des zukünftigen Regierungsprogramms ging. Dem Ministerium erschien es opportun, die weitere Erörterung in ein nun wieder mit eigenem Personal moderiertes und stark pflanzenschutzfachlich zusammengesetztes, kleineres Gremium zu verlagern. So entstand der BMVEL-Beirat "Reduktionsprogramm im Pflanzenschutz". Zwar bestand der Anspruch, alle wichtigen Akteursgruppen in diesem Beirat zu beteiligen, faktisch dominierten jedoch die Vertreter des chemischen Pflanzenschutzes. Sowohl der Bereich Verbraucherschutz als auch der Bereich Lebensmittelhandel nahm – trotz Einladung – nicht teil. Diese "Schieflage" in der Akteursbeteiligung ist leicht erklärlich. Den Vertretern des chemischen Pflanzenschutzes fiel die Teilnahme leicht, weil die Ausrichtung der Beiratsarbeit originär ihren Arbeitsbereich betraf. Bereits für Vertreter des Pflanzenschutzes im Ökolandbau ist der Einsatz von chemisch-synthetischen Pestiziden ein "Nebenthema", weil derartige Pestizide im Ökolandbau nicht erlaubt sind. Für Vertreterinnen und Vertreter der Weiterverarbeitung, des Handels und der Verbraucher, die ebenfalls direkt und indirekt Einfluss auf die Art des Pflanzenschutzes nehmen, war die Mitarbeit aufgrund der stark pflanzenschutztechnischen Einengung schwierig. Ein gesellschaftlicher Diskurs über den Pflanzenschutz im System der Produktion und des Konsums von Agrargütern, der Preisgestaltungen, des Ressourcenmanagement und der Förderprogramme, fand nicht statt.

"Minderung des Einsatzes" ein strittiger Terminus

Von PAN Germany war gefordert worden, dass die Bundesregierung umgehend Ziele, Zeitrahmen, Indikatoren und Instrumente für das Reduktionsprogramm definieren solle. Diese Forderung war eingängig. Ihre Umsetzung führte jedoch schnell zu Differenzen über die Lesart der Koalitionsvereinbarung. Die zentrale Frage war, ob der Begriff "Minderung" quantitativ oder qualitativ zu lesen ist, ob also die Gesamtmenge der eingesetzten Pestizide reduziert werden soll oder nur einzelne Pestizide mit bestimmten toxischen Eigenschaften.

Hinter diesen beiden Forderungen verbergen sich unterschiedliche Betrachtungen des Problems Pestizideinsatz in der Landwirtschaft. Die Forderung nach einer quantitativen Reduktion wird durch den Gedanken getragen, dass Pflanzenschutz bereits kurzfristig in viel stärkerem Maße als es derzeit der Fall ist, nicht-chemisch erfolgen könnte und dass bei der Pestizidzulassung nicht alle Risiken berücksichtigt werden – z.B. Kombinationswirkungen. Die Vertreter der qualitativen Reduktion gehen davon aus, dass durch den Pestizideinsatz prinzipiell nur dort Risiken auftreten, wo die Mittel nicht sachgemäß angewendet werden. Diese beiden Ansätze erfordern unterschiedliche Reduktionsprogramme.

Vertreter des "quantitativen Ansatzes" wollen über Strukturveränderungen in der Landwirtschaft Bewirtschaftungssysteme fördern, die stark im Sinne der Prävention arbeiten, damit Schädlinge gar nicht erst auftreten. Dieses Ziel ist nicht allein durch die Bauern erreichbar. Wichtig ist z.B. auch, welche Sorten (mehr oder weniger anfällig gegenüber Schaderregern, Potenzial als Zwischenfrucht etc.) vom Handel und von den Konsumenten nachgefragt werden. Die Vertreter des ‘qualitativen Ansatzes’ gehen zunächst einmal grundsätzlich davon aus, dass die "Nebenwirkungen" des Pestizideinsatzes akzeptabel sind, wenn die Pestizide ordnungsgemäß eingesetzt werden. Das Reduktionsprogramm soll entsprechend vor allem dort ansetzen, wo Ordnungswidrigkeiten zu beseitigen sind.

Ordnungsrechtliche Maßnahmen oder Pestizidpolitik?

Trotz dieser zwei sehr unterschiedlichen Herangehensweisen und der "Pestizidnutzerlastigen" Zusammensetzung des Beirates gelang es, "Vorschläge des Beirates für ein nationales Reduktionsprogramm im Pflanzenschutz" zu erstellen. Diese Vorschläge umfassen allgemeine Ziele, Indikatoren und Instrumente für die Minderung des Einsatzes von Pestiziden.

Der Beirat schlägt vor, dass der Pestizideinsatz auf das "notwendige Maß" beschränkt wird, indem die Überwachung des Umganges mit Pestiziden und die Beratung verstärkt sowie die Lebensmittelüberwachung und die Transparenz der Pestizidwirtschaft in der Landwirtschaft verbessert wird. Dadurch ist eine gewisse Reduktion zu erwarten. Von einem Paradigmenwechsel in der Pestizidpolitik kann dabei aber keine Rede sein.

Dies wird besonders an den Indikatoren deutlich, die nach sehr kontroverser Diskussion vom Beirat für die Erfolgskontrolle des Reduktionsprogramms vorgeschlagen werden. Als handlungsorientierter Indikator wurde ein "Behandlungsindex" vorgeschlagen. Der "Behandlungsindex" dient der Beobachtung der Intensität der Anwendung von Pestiziden. Mit ihm kann die Häufigkeit der Anwendung von Pestiziden auf einer bestimmten Fläche gemessen werden. Dieser Index soll mittelfristig durch einen Risikoindikator ergänzt werden, durch den zusätzlich das Risiko der Pestizidanwendung abgebildet werden soll.

Ein Indikator, der zur Zufriedenheit der Beiratsmitglieder das Risiko der Pestizidanwendung für das Reduktionsprogramm abbilden könnte, existiert jedoch bisher nicht. Als auswirkungsorientierter Indikator – und als Ersatz für den fehlenden Risikoindex – wurden die Überschreitungen von Pestizidrückstandshöchstmengen für Lebensmittel vorgeschlagen.

Das Messen der Häufigkeit/Intensität der Pestizidanwendung zum Monitoring des Reduktionsprogramms ist zunächst eine bewertungsneutrale Methode. Einen politischen Charakter erhält die Anwendung dieser Methode erst, wenn damit Ziele verbunden werden. Der Beirat konnte sich auf keine Zielsetzung einigen.

Nun kann mit Spannung erwartet werden, welche Ziele sich die Bundesregierung setzt und wie deren Überwachung und Umsetzung erfolgen wird.

Der Indikator "Überschreitung der Pestizidgrenzwerte für Lebensmittel" bedeutet jedoch eine klare politische Botschaft des Beirates: Das gesamte derzeitige System des chemischen Pflanzenschutzes und auch das System der Bewertung von Pestiziden wird nicht infrage gestellt. Es geht bei diesem Indikator ausschließlich um Ordnungswidrigkeiten. Schließlich sind Grenzwertüberschreitungen ohnehin nicht erlaubt. Die Umweltverbände traten dafür ein, dass die Gesamtzahl der Pestizidrückstände als Indikator zu gelten habe.

Warum? Über 40% der Lebensmittel weisen Pestizidrückstände auf. Dies spiegelt die allgemeine Pestizidbelastung der Umwelt wider. Eine Reduktion der Rückstände in Nahrungsmitteln bedeutet deshalb sowohl für den Menschen als auch für die Umwelt prinzipiell eine Reduktion des Risikos – gerade angesichts der Unzulänglichkeiten bei der toxikologischen und ökotoxikologischen Bewertung von Pestiziden und von Kombinationswirkungen.

Sollte das BMVEL den durch den Beirat vorgeschlagenen Indikator "Grenzwertüberschreitungen" übernehmen und zudem beim Behandlungsindex auch nur "die Spitzen" abschneiden wollen – also nur die am Rande oder in der Illegalität arbeitenden Betriebe angehen, kann das "Reduktionsprogramm" nur als ordnungsrechtliches und nicht als pestizidpolitisches Programm angesehen werden.

Ziel des Reduktionsprogramms muss jedoch nach Ansicht von PAN Germany sein, dass die Menge der in Deutschland eingesetzten Pestizide in 5 Jahren um rund 30 % und gleichzeitig die Gesamtmenge der Pestizidrückstände in Lebensmitteln deutlich reduziert wird. Dies ist durchaus machbar, wenn die Regierung ihren Koalitionsvertrag ernst nimmt und ihr Programm nicht nur ordnungsrechtlich und pflanzenschutztechnisch ausrichtet.

(Carina Weber)

Quelle: Pestizid-Brief September/Oktober 2003

¹ Decision No 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 22 July 2002 laying down the Sixth Community Environment Action Program
² SPD, Bündnis 90/DIE GRÜNEN (2001): Koalitionsvertrag 2002 - 2006: Erneuerung – Gerechtigkeit – Nachhaltigkeit
³ Siehe http://www.bba.de unter "Aktuelles"